Introducción
La Ley N.º 21.000 creó la Comisión para el Mercado Financiero (CMF), organismo público encargado de regular, fiscalizar y supervisar una parte fundamental del sistema financiero chileno.
La norma fue publicada en el Diario Oficial el 23 de febrero de 2017 y la CMF comenzó a funcionar el 14 de diciembre del mismo año, como sucesora legal de la antigua Superintendencia de Valores y Seguros. Posteriormente, desde el 1 de junio de 2019, también asumió las funciones de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, debido a la Ley N.º 21.130. Reseña histórica de la CMF
Su creación representó un cambio importante en la institucionalidad financiera chilena, al reemplazar un modelo centrado en un superintendente por una estructura colegiada, encabezada por un Consejo, y establecer una Unidad de Investigación separada del órgano que aplica las sanciones.
1. Objetivo principal de la Ley N.º 21.000
La finalidad central de esta ley es establecer una autoridad técnica que vele por:
- El correcto funcionamiento del mercado financiero.
- El desarrollo y estabilidad del sistema financiero.
- La transparencia de los mercados.
- La protección de la fe pública.
- Los intereses de inversionistas, asegurados, depositantes y usuarios financieros.
- El cumplimiento de las leyes, reglamentos e instrucciones aplicables a las entidades fiscalizadas.
La CMF debe mantener una visión general y sistémica del mercado, es decir, no solamente revisar el comportamiento individual de cada institución, sino también evaluar si determinadas conductas pueden afectar al sistema financiero en su conjunto. CMF Educa: rol y características
2. Naturaleza jurídica de la CMF
La ley define a la Comisión para el Mercado Financiero como un servicio público:
- Descentralizado.
- De carácter técnico.
- Dotado de personalidad jurídica.
- Con patrimonio propio.
- Relacionado con el Presidente de la República a través del Ministerio de Hacienda.
Esto significa que la CMF cuenta con autonomía técnica y administrativa para adoptar decisiones dentro de sus competencias, aunque forma parte de la institucionalidad pública chilena.
3. Principales funciones de la CMF
3.1. Función normativa
La Comisión puede dictar:
- Normas de carácter general.
- Circulares.
- Oficios circulares.
- Resoluciones.
- Instrucciones dirigidas a las entidades fiscalizadas.
Estas disposiciones permiten precisar la forma en que las instituciones deben cumplir las leyes financieras, contables, societarias y de seguros.
3.2. Función fiscalizadora
La CMF puede requerir a las entidades supervisadas:
- Estados financieros.
- Información contable y administrativa.
- Informes de auditoría.
- Antecedentes sobre operaciones financieras.
- Información sobre accionistas, administradores y controladores.
- Políticas de riesgo y control interno.
- Explicaciones sobre determinadas transacciones.
También puede efectuar inspecciones, revisar libros y registros, ordenar auditorías especiales y exigir la corrección de irregularidades.
3.3. Función sancionadora
Cuando detecta una posible infracción, la CMF puede iniciar un procedimiento sancionatorio y, si se acredita la responsabilidad, imponer las sanciones correspondientes.
Dependiendo de la conducta y de la legislación aplicable, pueden existir:
- Censuras.
- Multas a beneficio fiscal.
- Suspensiones.
- Revocación o cancelación de determinadas autorizaciones o inscripciones.
- Otras sanciones establecidas en las leyes especiales que regulan el mercado financiero.
La determinación de la sanción debe considerar factores como la gravedad de la infracción, el daño causado, el beneficio económico obtenido, la participación del infractor, su conducta anterior y la colaboración prestada durante la investigación.
3.4. Protección y transparencia del mercado
La CMF mantiene registros públicos y proporciona información relevante para que las personas puedan conocer, entre otros antecedentes:
- Si una entidad se encuentra fiscalizada.
- Los estados financieros de determinadas sociedades.
- Los hechos esenciales informados por empresas.
- Las sanciones aplicadas.
- La situación de intermediarios, corredores y compañías de seguros.
- Información sobre productos y entidades financieras.
4. Organización de la Comisión
Consejo de la CMF
La dirección superior de la Comisión corresponde a un Consejo integrado por cinco comisionados.
Entre sus principales funciones se encuentran:
- Dictar normas e instrucciones.
- Establecer las políticas internas de la institución.
- Resolver los procedimientos sancionatorios.
- Aplicar las sanciones correspondientes.
- Autorizar determinadas medidas de fiscalización.
- Proponer modificaciones legales o reglamentarias.
La existencia de un órgano colegiado busca que las decisiones importantes no dependan exclusivamente de una sola autoridad.
Presidente de la CMF
El presidente del Consejo también cumple funciones relacionadas con la dirección administrativa de la institución, la representación de la Comisión y la ejecución de los acuerdos adoptados por el Consejo.
Unidad de Investigación
La ley creó una Unidad de Investigación, encabezada por un fiscal, responsable de investigar posibles infracciones y formular cargos cuando existan antecedentes suficientes.
De esta manera, se separan las principales funciones del procedimiento:
- La Unidad de Investigación investiga y formula cargos.
- La entidad o persona investigada presenta sus descargos y pruebas.
- El fiscal prepara un informe.
- El Consejo resuelve si existe responsabilidad y determina la sanción.
Esta separación busca reforzar la imparcialidad y el debido proceso. Procedimiento sancionatorio de la CMF
5. Procedimiento sancionatorio
La Ley N.º 21.000 establece dos procedimientos principales:
Procedimiento general
Se utiliza para infracciones que requieren una investigación completa. Sus etapas principales son:
- Investigación.
- Formulación de cargos.
- Presentación de descargos.
- Período de prueba.
- Informe del fiscal.
- Resolución del Consejo.
La resolución debe analizar las defensas y pruebas presentadas, determinar si existió una infracción e indicar la participación y responsabilidad del infractor.
Procedimiento simplificado
Puede utilizarse para hechos de menor entidad. No procede cuando la conducta se encuentra tipificada como delito o cuando, por su naturaleza o gravedad, debe ser investigada mediante el procedimiento general.
6. Colaboración del presunto infractor
La ley contempla beneficios para quienes se autodenuncien y aporten antecedentes relevantes.
En términos generales:
- La autodenuncia puede permitir una reducción de hasta un 80 % de la sanción pecuniaria.
- Cuando existen dos o más responsables, el primero que se autodenuncie y entregue información determinante puede acceder a una reducción del 100 % de la sanción pecuniaria.
- Los demás participantes podrían obtener una reducción de hasta un 30 %, siempre que entreguen antecedentes sustanciales y adicionales.
Estos beneficios no son automáticos: deben cumplirse los requisitos establecidos legalmente y la información proporcionada debe ser útil para acreditar la infracción. Texto oficial de la Ley N.º 21.000
7. Entidades comprendidas
Originalmente, la Ley N.º 21.000 se concentró principalmente en los mercados de valores y seguros. Posteriormente, mediante otras reformas legales, la CMF amplió su ámbito de supervisión.
Actualmente fiscaliza, según corresponda, a entidades como:
- Sociedades anónimas abiertas.
- Emisores de valores de oferta pública.
- Bolsas de valores.
- Corredores de bolsa y agentes de valores.
- Administradoras generales de fondos.
- Fondos mutuos y fondos de inversión.
- Compañías de seguros y reaseguros.
- Corredores y liquidadores de seguros.
- Empresas de auditoría externa inscritas.
- Clasificadoras de riesgo.
- Bancos e instituciones financieras.
- Cooperativas de ahorro y crédito sujetas a su fiscalización.
- Determinados prestadores de servicios financieros y tecnológicos incorporados por leyes posteriores.
Es importante aclarar que la incorporación de los bancos a la CMF se produjo mediante la Ley N.º 21.130 y no por la versión original de la Ley N.º 21.000.
8. Importancia para contadores y auditores
Esta ley tiene especial relevancia para contadores auditores y profesionales vinculados con entidades fiscalizadas, porque la CMF puede revisar:
- La razonabilidad y veracidad de los estados financieros.
- El cumplimiento de las Normas Internacionales de Información Financiera.
- La calidad de las auditorías externas.
- La suficiencia de los controles internos.
- La entrega oportuna de información financiera.
- La correcta revelación de operaciones con partes relacionadas.
- La comunicación de hechos esenciales.
- La existencia de errores, omisiones o antecedentes falsos.
La responsabilidad no recae necesariamente solo en la empresa. Dependiendo de los hechos y de la legislación aplicable, también puede alcanzar a directores, gerentes, ejecutivos, liquidadores, auditores u otros participantes.
9. Ejemplos prácticos
Ejemplo 1: entrega tardía de información financiera
Una sociedad anónima abierta no presenta sus estados financieros dentro del plazo fijado por la CMF.
La Comisión puede requerir su presentación inmediata, iniciar un procedimiento sancionatorio y aplicar una censura o multa, considerando la extensión del atraso, su reiteración y el posible daño causado a los inversionistas.
Ejemplo 2: omisión de un hecho esencial
Una empresa inscrita en el Registro de Valores pierde un contrato que representa una parte significativa de sus ingresos, pero decide no informar oportunamente el hecho al mercado.
La CMF podría investigar si la omisión afectó la transparencia del mercado y si permitió que accionistas o ejecutivos operaran con información que no estaba disponible para los demás inversionistas.
Ejemplo 3: información contable incorrecta
Una compañía de seguros registra activos por un valor superior al que razonablemente corresponde, aparentando una mejor situación patrimonial.
La CMF puede solicitar antecedentes, ordenar ajustes contables, requerir una auditoría especial e investigar la responsabilidad de la compañía, sus ejecutivos y eventualmente de la empresa auditora.
Ejemplo 4: deficiencias en una auditoría externa
Una empresa de auditoría inscrita ante la CMF emite una opinión sin obtener evidencia suficiente respecto de operaciones materiales.
Si la Comisión determina que la auditoría incumplió las normas profesionales o regulatorias aplicables, puede iniciar un procedimiento contra la empresa auditora y los profesionales responsables.
Ejemplo 5: autodenuncia y colaboración
Dos ejecutivos participaron en la entrega de antecedentes falsos al mercado. Uno de ellos se presenta voluntariamente ante la CMF y aporta correos, documentos y registros que permiten comprobar los hechos.
Si cumple todos los requisitos legales, podría acceder a los beneficios de colaboración establecidos por la ley. El segundo involucrado solamente podría obtener una reducción menor si entrega información nueva y sustancial.
Conclusión
La Ley N.º 21.000 modernizó la supervisión financiera chilena mediante la creación de una autoridad técnica, colegiada y con facultades normativas, fiscalizadoras y sancionadoras.
Su importancia no se limita a las grandes instituciones financieras. También influye en el trabajo de sociedades anónimas, corredores, aseguradoras, administradoras de fondos, bancos, auditores externos, contadores, directores y ejecutivos responsables de preparar o entregar información al mercado.
Para consultar la normativa vigente debe revisarse tanto la Ley N.º 21.000 en la Biblioteca del Congreso Nacional como el texto actualizado del Decreto Ley N.º 3.538, porque este último incorpora las modificaciones legales posteriores.